پشت پرده بحران تعدد سامانه؛ نابلدی یا کسب درآمد؟
پشت پرده بحران تعدد سامانه؛ نابلدی یا کسب درآمد؟
«دولت الکترونیک»، پروژه‌ای است که بخش عمده آن در دولت حسن روحانی آغاز شد و در دولت ابراهیم رئیسی نیز ادامه دارد. شعار و هدف از این پروژه، کوچک کردن دولت و دسترسی آسان به خدمات است و با چنین ادعایی دستگاه‌های اجرایی شروع به الکترونیک کردن خدمات خود کردند. اما حالا با گذشت چند سال از آغاز این پروژه، زمان مناسبی است برای اینکه ببینیم این برنامه در عمل چگونه اجرا شد. بررسی «راه پرداخت» از داده‌ها، اطلاعات و اسناد موجود این پروژه نشان می‌دهد اگر پیش از این، مراجعه‌کنندگان سازمان‌های دولتی در راهروها و پله‌ها و این دفتر و آن دفتر برای دریافت خدمات بالا و پایین و در واقع این‌دست و آن‌دست می‌شدند، اکنون این رویه در پلتفرم سامانه‌های متعدد دولتی در حال رخ دادن است. چرا هر دستگاه و نهادی چند سامانه دارد؟ و پشت پرده راهاندازی صدها سامانه در دولت چیست؟
برای مثال، یک مشترک برق را در نظر بگیرید که برای امور مربوط به برق خانه خود به دریافت خدمات از اداره برق نیاز دارد. تا چند سال پیش ممکن بود مسیری را که او طی می‌کرد، یک روز طول بکشد و در عین حال ممکن بود این زمان به رفت‌وآمدی یکماهه و حتی بیشتر برسد؛ همه‌چیز به میل و سلیقه و حوصله فرد یا افرادی بستگی داشت که پشت میز دفاتر اداره برق نشسته بودند. اما حالا همین مشترک برق با دسترسی به اینترنت و نشستن پشت مانیتور یا با دست گرفتن گوشی هوشمند خود می‌تواند خدماتی را که لازم دارد، دریافت کند. تا به اینجای کار همه چیز به‌نظر خوب می‌رسد و کمترین هزینه مالی و جسمی و زمانی رفت‌وآمد به اداره برق از دوش مشترک برداشته شده است، اما به‌محض درخواست دریافت خدمات مورد نیاز خود به‌صورت الکترونیک مشکل او آغاز می‌شود.
برای هر مشترک برق ۲۰ تا ۳۰ خدمت الکترونیک به‌صورت ریز، تعریف شده که برای هر کدام یا حتی در مواردی برای دریافت فقط یک خدمت باید به چندین سامانه وارد شود و اطلاعات و درخواست خود را ثبت کند. اینکه پاسخ را چه زمانی دریافت کند، مشکل ثانویه است، معضل اول این است که چطور این هزارتوی سامانه‌ها را طی کند، در حالی که میان این همه سامانه گیج شده است؛ یعنی او با یک آدرس روبه‌رو نیست، بلکه به ۱۰ آدرس الکترونیک باید سر بزند تا خدمتی را که می‌خواهد، دریافت کند. در صورتی که پیش از این، دست‌کم آدرس فیزیکی اداره برق مشخص بود، مشترک برق می‌دانست باید برود به فلان خیابان. اما حالا هر سامانه، آدرس خیابان بعدی را به او می‌دهد، بی‌آنکه میدانگاهی وجود داشته باشد.
این مثال تمثیلی است از وضعیت انبوه سامانه‌ها در نظام اداری-دولتی ایران که هیچ میدانگاهی ندارد و بدون وجود یک مرکز تجمیع اطلاعات، به‌معنای دقیق کلمه برای دریافت هر خدمت یک سامانه تعریف شده و بوروکراسی قدیمی اکنون به بستر الکترونیک کوچ کرده است.
برای شناسایی مصادیق این توصیف‌ها، آمار و اعداد مربوط به سامانه‌ها را جست‌وجو کردیم. البته در همان جست‌وجوهای اولیه به این نتیجه رسیدیم که نه‌تنها هیچ مرجع آماری وجود ندارد که آمار تمامی سامانه‌ها در آن به تفکیک دستگاه اجرایی مربوط ثبت شده باشد، بلکه اساساً هیچ آمار تجمیعی از تعداد سامانه‌های راه‌اندازی‌شده در دولت نیز وجود ندارد.
برای شناسایی تعداد سامانه هر وزارتخانه به تارنمای اصلی آنها سر زدیم و متوجه شدیم در بیشتر تارنما‌های وزارتخانه‌ها هم حتی آمار سامانه‌های آن وزارتخانه ثبت نشده، اما به برخی اطلاعات مربوط به سامانه‌های وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها رسیدیم.
وزارت کار، تعاون و رفاه اجتماعی، ۱۲ سامانه دارد که با نام «مهم» آنها را جدا کرده و زیرمجموعه این ۱۲ سامانه هم ۲۶ سامانه دیگر راهاندازی کرده است. برای مثال، این وزارتخانه فقط ۱۴ سامانه برای خدمات اشتغال راهاندازی کرده که حتی برخی از آنها همزمان یک کار تکراری یعنی ورودی و خروجی‌های بازار کار را ثبت می‌کنند. یا این وزارتخانه یک سامانه به‌عنوان سامانه ملی اشتغال راهاندازی کرده، اما برای هر مورد مربوط به این امر هم باز سامانه راهاندازی کرده است. سامانه شناسایی شاغل نیز یک سامانه جداگانه است و برای هر کدام از موارد شناسایی بیکار، شناسایی جمعیت غیرفعال، و شناسایی جمعیت کارفرما، سامانه‌های دیگری تعریف کرده است.
به‌جز همه اینها، وزارت کار ۱۲ سامانه دیگر نیز راهاندازی کرده که مربوط به امور دیگری است. در یک نمونه موضوعی آن می‌بینیم که این وزارتخانه برای امور ورزشی، سه سامانه راهاندازی کرده: سامانه وصول تعرفه‌های ورزشی، سامانه برگزاری رقابت‌های ورزشی، و سامانه نظارتی پروژه‌های ورزشی.
اوج این تعدد سامانه را در امور مربوط به یارانه نیز می‌بینیم. وزارت کار در موضوع یارانه سه سامانه راه انداخته: سامانه اعتراض به یارانه، سامانه هدفمندی یارانه‌ها، و سامانه ثبت نام یارانه. در حالی که با نگاهی ساده به این اسامی متوجه می‌شویم اینها می‌توانست آیکون‌های مختلف یک سامانه باشد، نه اینکه سه سامانه مختلف برای آن ساخته شود. در مجموع، وزارت کار ۵۰ سامانه ثبت‌شده و رسمی در سایت اصلی خود دارد.
در اطلاعات موجود بر روی سایت وزارت صمت هم به ۴۲ سامانه می‌رسیم: ۸ سامانه جامع، ۷ سامانه داخلی، و ۲۷ سامانه متفرقه.
در قوه قضاییه تاکنون تعداد ۷۰ سامانه ثبت شده، در بانک مرکزی تعداد سامانه‌ها به حدود ۱۸۰ مورد می‌رسد و حتی یک سازمان کوچک مانند سازمان بهزیستی هم حدود ۲۰ سامانه دارد، از جمله سامانه خودارزیابی روانی در بحران کرونا؛ یعنی این سازمان سامانه‌ای راه انداخته است که کار سنجش روان‌شناختی انجام می‌دهد، البته این خود فرد و نه یک متخصص است که ارزیابی می‌کند آیا در بحران کرونا آسیب روانی دیده است یا خیر؟
بر اساس اطلاعات پورتال جامع معرفی سامانه‌ها نیز، فقط در حوزه تحصیلی حدود ۱۶۸ سامانه تأسیس شده است.
نکته جالب این حجم از تورم در سامانه اینجاست که به لحاظ کیفیت سربلند نیستند. طبق مطالعه‌ای که شورای اجرایی فناوری اطلاعات در سال گذشته انجام داده، میانگین امتیاز اکتسابی سامانه‌های موجود ۴۰ از ۱۰۰ است و مؤلفه‌های تأثیرگذار در این رتبه پایین، حضور در وب و مؤلفه کاربرمحور است؛ یعنی بسیاری از این سامانه‌ها دقیقاً کارکردی شبیه به خانه‌های خالی دارند، موجود هستند اما کسی در آنها ساکن نیست.
اما این میل به راهاندازی سامانه‌های متعدد از کجا می‌آید و چرا پروژه دولت الکترونیک در ایران با سامانه روی سامانه گذاشتن، همراه شده است. یعنی درست شبیه رویکرد توسعه در ایران که فقط به‌صورت ساخت‌وساز ساختمان و بزرگراه اجرا شده، این رویکرد بوروکراتیک در دولت الکترونیک هم پیگیری شده است، بی‌آنکه توسعه کیفی اتفاق بیفتد. آیا منافع اقتصادی و مالی نیز برای تصمیم‌گیران دولتی در جریان اجرای چنین مدلی از دولت الکترونیک وجود داشته است؟ چقدر از آن به ناکارآمدی یا عدم آگاهی بازمی‌گردد و چقدر از آن همراه با این اراده بوده که دولت الکترونیک در ایران به انبوهی از سامانه‌ها تبدیل شود.
مجید اورعی، عضو هیأت‌مدیره سازمان نصر تهران در این خصوص توضیح می‌دهد: «در ابتدا اجازه دهید مرور کوتاهی بر روندی که تاکنون درباره سامانه‌ها طی شده، داشته باشیم. زمانی که دولت الکترونیک در سال ۱۳۹۶ راهاندازی شد، در سازمان فناوری اطلاعات و ارتباطات، مبنایی تعریف شد که بر اساس آن به دستگاه‌ها اعلام شد که باید خدمت‌های خودشان را الکترونیک کنند. برای این منظور لازم بود تمامی دستگاه‌های اجرایی مجموع خدمات خود را احصا کنند».
او ادامه می‌دهد: «در این رویه عملاً مبنای ارائه خدمت، شناسنامه خدمت شد. اتفاقی که افتاد هر خدمت و دستگاهی باید مخاطبانش را مشخص می‌کرد و حالا در این بین ممکن است اسناد و مدارک در یک دستگاه دیگر باشد که استعلام می‌گیرند. پیش از آن، این استعلامات کاغذی بود و در این جریان الزام شد که باید استعلام‌ها الکترونیک شود. پس تصمیم بر این شد که پایگاه‌های اطلاعات یکپارچه به‌وجود بیاید».
به گفته او، حاصل این فرایند به اینجا رسید که در حال حاضر ۲۷ تا ۳۰ پایگاه داده داریم و هر کدام از دستگاه‌ها باید اطلاعات مربوط به وظایف خود را داشته باشند. برای مثال، جمع‌آوری داده درباره خودرو وظیفه نیروی انتظامی است و دستگاه دیگری مانند سازمان مالیات که به داده‌های مربوط به آن نیاز دارد، نمی‌تواند به‌صورت جداگانه به جمع‌آوری داده بپردازد. سازمان ثبت احوال اطلاعات هویتی را جمع‌آوری می‌کند و هیچ دستگاه و نهاد دیگری حق جمع‌آوری داده هویتی ندارد؛ بنابراین، ممنوعیتی در این فرایند تعریف شد.
اورعی توضیح می‌دهد: «اتفاقی که افتاد این بود که هر دستگاهی باید موظفی خود را در این امور انجام می‌داد، اما در عمل این کار انجام نشد. این شد که تحول دیجیتال را با مکانیزه کردن فرایندها ترکیب کردیم و همان سردرگمی کاغذی را در فرایند الکترونیک نیز آوردیم و خدمت‌ها هم بسیار ریز تعریف شد». آمار موجود نیز تعریف ریزخدمت‌های الکترونیک را تأیید می‌کند. بنا بر بررسی «راه پرداخت» بر مبنای اطلاعات شورای اجرایی فناوری اطلاعات، در مجموع ۱۶۲ دستگاه و نهاد اجرایی، بیش از ۱۶۴۴ خدمت الکترونیک تعریف کرده‌اند؛ بنابراین، از یک طرف هم خدمات الکترونیک بسیار ریز تعریف شده و از طرف دیگر به‌جای تجمیع، تقریباً برای بیشتر این خدمات، یک سامانه راهاندازی شده است.
اورعی منشأ بحران تعدد سامانه را در ترجمه غلط دولت الکترونیک در ایران می‌بیند و می‌گوید: «در تحول دیجیتال باید افقی عمل و فرایندهای دستی را اصلاح کنیم. اشکالی که به صدها سامانه منجر شده، این است که فرایندها همچنان دستی است و اصلاح نشده و فقط پلتفرم الکترونیک شده و متأسفانه امکان‌های زیادی برای کلاهبرداری نیز فراهم شده است. در میان دستگاه‌های اجرایی نیز نگاه جامعی وجود ندارد».
به گفته او، هر کدام از دستگاه‌های اجرایی مدعی هستند که چون برای جمع‌آوری اطلاعات و پایگاه داده هزینه کرده‌اند، نباید دستگاه دیگر از آن استفاده کند و به همین دلیل در برابر تبادل اطلاعات مقاومت می‌کنند. در صورتی که مجموع این هزینه‌ها از دخل بیت‌‌المال است و همه دستگاه‌ها از بودجه عمومی استفاده می‌کنند. نکته مهمی که در صحبت‌های اورعی وجود دارد، این است که سامانه‌های موجود فعلی هنوز از تست نفوذ سربلند بیرون نیامده‌اند و همین نکته به‌خوبی نشان‌دهنده ضعف اجرایی این سامانه‌هاست؛ یعنی بیش از آنکه تأکید بر روی کیفیت و ارتقای سامانه‌ها باشد، بودجه‌ها خرج تعریف سامانه‌های جدید شده است.
به همین دلیل است که ما می‌بینیم سامانه‌ها هنوز در برابر حملات ایمن نیستند. طبق اطلاعات اورعی اساساً سامانه‌ها هنوز تست نفوذ را از سر نگذرانده‌اند. هرچند اورعی می‌گوید: «تجلی این مسئله را در زمان پیک‌ها می‌بینیم، مثلاً سرورهای سامانه سازمان سنجش در اوج ساعات و دوره‌های کاری دیگر پاسخگو نیستند». اما مثال‌های واضح‌تر نفوذپذیری سامانه‌های موجود، حمله سایبری گسترده سال گذشته به سامانه‌های سوخت بود؛ یا به‌عنوان نمونه‌ای تازه‌تر، می‌توان به هک شدن کل سامانه‌های شهرداری تهران اشاره کرد.
اورعی بیش از هر چیز دلیل بحران تعدد سامانه را در ناکارآمدی و بزرگی دولت در ایران، و مهم‌تر از این، هراس از بیکاری و حذف مشاغل دولتی می‌داند؛ به‌طوری که اراده جدی بر این است که اتفاقاً همه چیز به‌طور کامل الکترونیک نشود: «در کشوری مانند ژاپن با ۱۲۰ میلیون جمعیت حدود ۴۰۰ تا ۵۰۰ هزار کارمند دولت وجود دارد. در حالی که در ایران فقط ۷۰۰ هزار مدیر دولتی داریم. جمعیت ما دوسوم جمعیت ژاپن است و حدود سه تا چهار میلیون خانوار دولتی داریم. تازه این رقم جدا از جمعیت لشکری و خصولتی‌هاست. بنابراین، دولت در ایران اگر به‌طور کامل الکترونیک شود، بسیاری از این موقعیت‌های شغلی و پست‌ها خالی و افراد زیادی بیکار می‌شوند. در نتیجه، اتفاقاً معتقدم در ایران اراده بر این است که دولت الکترونیک به‌طور کامل شکل نگیرد، چرا که تعداد زیادی از شغل‌های دولتی حذف می‌شوند». او تأکید می‌کند: «در بسیاری از جاهای دنیا بحران‌های کاری را که به‌دلیل تحول فناوری و الکترونیکی کردن رخ می‌دهد، با تغییر مشاغل حل می‌کنند. تا مغز متفکر در دولت فکری برای نیروی انسانی‌اش نکند، تحول دیجیتال اتفاق نمی‌افتد».
هرچند اورعی پشت پرده تعدد سامانه را در هراس دولت از کوچک شدن و از دست رفتن شغل‌های دولتی می‌داند، اما محمدجعفر نعناکار، مدیر امور حقوقی و قراردادهای فناپ، فاکتور دیگری هم اضافه می‌کند و آن هم پدیده حیات‌خلوت در ادارات دولتی است.
او توضیح می‌دهد: «شواری عالی فضای مجازی سال ۱۳۹۷ در جلسه شماره ۵۴، آیین‌نامه اجرایی احصای تمامی استعلامات و ایجاد نظام استانداردسازی و تبادل اطلاعات بین دستگاهی را تصویب کرد. در همین آیین‌نامه چند نکته مهم وجود دارد که نشان می‌دهد چرا با بحران سامانه‌ها روبه‌رو شدیم. ماده ۱ این آیین‌نامه پایگاه‌های اطلاعاتی پایه، مانند پایگاه اطلاعات مالی، پایگاه اطلاعاتی مکان‌محور، و پایگاه اطلاعات سجل کیفری را نام برده و در مجموع ۲۴ پایگاه اطلاعاتی را معرفی کرده است».
طبق این آیین‌نامه، دولت موظف است بر پایه مرکز ملی تبادل اطلاعات (NIX) به این پایگاه‌ها سروسامان دهد. در متن این آیین‌نامه آمده، استعلامات و تبادل اطلاعات بین دستگاه‌های اجرایی به‌صورت رایگان انجام شود و همچنین درخواست و پاسخ به استعلام به شکل کاغذی ممنوع است. پس از این بود که مرکز ملی تبادل اطلاعات مطابق با تبصره ۲ بند ث ماده ۶۷ قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه کشور، به‌منظور تبادل و به‌اشتراک‌گذاری اطلاعات، استعلام‌ها و خدمات الکترونیکی بین نهادی ایجاد شد. اما بررسی NIX نشان می‌دهد که این مرکز نه‌تنها تاکنون نتوانسته امکان تجمیع اطلاعات را فراهم کند، بلکه با راهاندازی این مرکز که در واقع راه‌حلی برای مشکل تعدد سامانه بود، در عمل یک سامانه دیگر به ده‌ها سامانه موجود هم اضافه شد.
به گفته محمدجعفر نعناکار، در حال حاضر عملاً مفاد آیین‌نامه مربوط به تبادل اطلاعات اجرا نمی‌شود و در مقابل کسب‌وکاری در حیات‌خلوت دولت شکل گرفته است. او در این باره توضیح می‌دهد: «اتفاقی که اکنون افتاده این است که هر نهاد و دستگاه اجرایی، معاونت فناوری اطلاعات برای خود راه انداخته و درون دستگاه سرویس‌دهی خارج از NIX منع نشده است. بنابراین، اکنون یک در پشتی وجود دارد تا به‌طور مجزا سرویس ارائه دهد و پول بگیرد. اینجا کسب‌وکاری برای سامانه‌های ادارات دولتی به‌صورت ناخودآگاه شکل گرفته که دارای ارزش شده و منجر به این امر که سامانه‌های متعدد و مختلفی وجود داشته باشد و در نتیجه ما با صدها سامانه روبه‌رو باشیم».
او ادامه می‌دهد: «برخی دستگاه‌ها از به‌اشتراک‌گذاری اطلاعات جلوگیری می‌کنند، در حالی که طبق اساسنامه مرکز ملی تبادل اطلاعات، وظیفه این سازمان است که عدم تکالیف قانونی را پیگیری کند، حال آنکه این مرکز در واقع نظارت لازم را انجام نمی‌دهد. اگر نظارت کافی از سوی NIX وجود داشت، بی‌شک این فرایندها به تجمیع اطلاعات منجر می‌شد و هر روز با یک شبکه جدید روبه‌رو نمی‌شدیم».
نعناکار از وجود سامانه‌های غیرقانونی در این فرایند خبر داد و گفت: «در این مسیر ما با راهاندازی سامانه‌هایی مواجه هستیم که هیچ پایه قانونی ندارند؛ برای مثال، سامانه وزارت بهداشت برای کرونا در حالی راهاندازی شد که باید طبق آیین‌نامه راهاندازی آن را مصوب می‌کردند، اما این فرایند انجام نشد. به‌عبارت دیگر، وزارت بهداشت باید از هیأت دولت مصوبه‌ای برای راهاندازی سامانه می‌گرفت، اما بدون مصوبه سامانه را راهاندازی کرد؛ بنابراین، اصولاً فعالیت این سامانه غیرقانونی است. خود مرکز عالی فضای مجازی یا مرکز ملی تبادل اطلاعات باید جلوی کار این سامانه را بگیرد، در حالی که تاکنون هیچ اقدامی انجام نشده است. از این مدل سامانه‌های غیرقانونی زیاد است و سامانه کرونا فقط یک مثال بود».
تمامی این بررسی‌ها نشان می‌دهد که بحران تعدد سامانه را نمی‌توان فقط به نابلدی و ناکارآمدی مدیریتی در اجرای دولت الکترونیک تقلیل داد. آنچه بیش از این در این نمایش نقش بازی می‌کند، اراده‌ای است که می‌خواهد دولت الکترونیک به شکل فعلی در ایران اجرا شود تا هم منافع مالی پشت صحنه تأمین شود و هم نیازی به تغییر جدی در چارت سازمانی و کارمندی دولت به‌وجود نیاید.
منبع: راه پرداخت
